Hintergrund: Energetische Sanierung von Wohngebäuden in Europa

Die energiepolitischen Ziele der EU und ihrer Mitgliedsländer für den Zeitraum bis 2020 rücken vor allem den Gebäudebereich ins Zentrum der Aufmerksamkeit. Darunter sind wiederum vor allem bestehende Wohngebäude für den größten Teil des Energieverbrauchs und der CO2-Emissionen verantwortlich. In den meisten Ländern Europas werden nur rund 1% aller Gebäude jährlich neu errichtet. Folglich werden die jetzt existierenden Bauten noch auf Jahrzehnte hinaus entscheidend sein für die Energieeffizienz des Wohnbaubestands im Ganzen.

Fortschritte im Bereich der energetischen Gebäudesanierung lassen sich nur eingeschränkt untersuchen: Zum einen fehlt es an Daten zu bereits realisierten und noch möglichen Einsparpotenzialen. Die bisherigen Prognosen hierzu sind oft unzusammenhängend. Auch die meisten politischen Instrumente zeigen nicht die erhoffte Wirkung. Zum Beispiel lässt sich kaum empirisch nachweisen, dass die Einführung der Energieausweise den Markt für energieeffiziente Wohngebäude begünstigt hätte. Auch ökonomische Anreize stimulieren das Interesse der Gebäudebesitzer oft nicht wie erhofft. Der folgende Beitrag vergleicht den Wohnbaubestand und die bisher ergriffenen politischen Maßnahmen zur energetischen Gebäudesanierung in mehreren europäischen Ländern. Ferner identifiziert er gemeinsame Hindernisse und Chancen für sanierungspolitische Maßnahmen in Europa.

Der Wohnbaubestand: Eigentumsstruktur

Um »maßgeschneiderte« Instrumente zur energetischen Bestandsverbesserung entwickeln zu können, müssen zunächst einmal dessen Eigenschaften bekannt sein. Abb. 2 zeigt die quantitative Verteilung von Eigentumsstrukturen im Wohnbaubestand mehrerer europäischer Länder. Je nach Land sind 35 % bis 70 % des Bestands im Besitz ihrer Bewohner, wobei Großbritannien den höchsten Wert erreicht. In allen Ländern außer Finnland ist der Anteil von Eigentumswohnungen und Häusern in Eigenbesitz in den letzten Jahren gestiegen und der Prozentsatz vermieteter Wohneinheiten zurückgegangen.

• Deutschland und die Schweiz besitzen einen großen Anteil privat vermieteter Wohnungen und Häuser (rund 50 % des Gesamtbestands).

• In Schweden und den Niederlanden spielt der vermietete Sozialwohnungsbau eine bedeutende Rolle (30 % bis 35 % des Gesamtbestands).

• Innerhalb der Mehrfamilienhäuser variiert der Anteil vermieteter Sozialwohnungen stark, zwischen 6 % in der Schweiz und 68 % in Schweden.

• Einfamilienhäuser sind in allen Ländern größtenteils im Besitz ihrer Bewohner.

• In Finnland, Frankreich und Schweden entfallen je 50 % des Gesamtbestands auf Einfamilienhäuser und Wohnungen in Mehrfamilienhäusern. In den Niederlanden und Großbritannien liegt der Anteil der Einfamilienhäuser dagegen bei über 70 %, während in Deutschland und der Schweiz mehr als 70 % auf Wohnungen in Mehrfamilienhäusern entfallen.

Neben allgemeinen politischen Instrumenten werden für die einzelnen Sektoren spezifische politische Maßnahmen entwickelt. Für private Hausbesitzer konzentrieren diese sich vor allem auf Information und Beratung, gelegentlich kombiniert mit Zuschüssen oder zinsgünstigen Krediten. Die Maßnahmen zielen darauf ab, Hausbesitzer überhaupt zu einer energetischen Sanierung zu bewegen und die Hürde der oft hohen Investitionskosten herabzusetzen. Umfassende Vereinbarungen mit allen Marktteilnehmern zur energetischen Verbesserung des Bestands sind am ehesten im Sozialwohnungsbau möglich, wie Beispiele aus den Niederlanden zeigen. Im privaten Mietwohnungsbau ist die Situation dagegen komplexer, da es sich hier um eine Vielzahl von Eigentümern aller Größenordnungen – von Immobilienfonds bis zu Einzelpersonen - handelt. Hier müssen unterschiedliche Anreizsysteme und Verordnungen flexibel miteinander kombiniert werden.

Der Wohnbaubestand: Gebäudealter

Abb. 3 zeigt die Verteilung des Gebäudebestands auf unterschiedliche Altersklassen. Vor allem die Gebäude aus der Zeit vor dem Zweiten Weltkrieg weisen relativ homogene konstruktive Eigenschaften auf. Bei Gebäuden, die zwischen dem Zweiten Weltkrieg und der Ölkrise Anfang der 70er-Jahre errichtet wurden, ist dies weit weniger der Fall. Üblicherweise sind sie nur schlecht gedämmt; der Sanierungsbedarf in dieser Altersklasse ist hoch. Gebäude aus der Zeit nach der Ölkrise sind meist relativ gut gedämmt, aber bereits in einem Alter, in dem eine erste Grundsanierung notwendig wird.

Eine erste Analyse im Rahmen des »Energy-Jump«-Programms aus den Niederlanden zeigt, dass dort insbesondere die Reihenhäuser aus den 60er- und 70er-Jahren die größten Energieverbraucher sind. Eine Untersuchung des Instituts für Wirtschaftsforschung in Halle hat ebenfalls ergeben, dass die Einsparpotenziale bei Gebäuden aus den 50er- bis 70er-Jahren am größten sind. Daraus lässt sich schließen, dass Sanierungsmaßnahmen sich vor allem auf Gebäude dieser Altersklasse konzentrieren sollten. Zu beachten ist dabei jedoch auch die Kosteneffizienz der Maßnahmen, insbesondere im Hinblick auf die Erlöse, die mit Gebäuden dieses Alters überhaupt am Markt erzielt werden können.

Instrumente der Politik

Einen wichtigen Einfluss auf die Energiegesetzgebung für Gebäude hat in Europa insbesondere die 2002 eingeführte Gebäuderichtlinie der EU (European Energy Performance of Buildings Directive, EPBD) ausgeübt. Sie fordert unter anderem, dass jedes Land Mindeststandards für energetische Sanierungen einführt, und verpflichtet bei Vermietung oder Verkauf von Gebäuden zur Ausstellung eines Energieausweises.

Die europäische Richtlinie wird von nationalen Politikinstrumenten flankiert, die sich im Wesentlichen auf Information, Regulierung und finanzielle Anreize konzentrieren. Im Folgenden beschreiben wir exemplarisch die bisherigen Maßnahmen in drei EU-Mitgliedsländern und deren Auswirkungen.

Deutschland

Deutschland erhält international viel Anerkennung für seine Förderung dezentraler erneuerbarer Energien und für die finanziellen Anreizprogramme zur Gebäudesanierung. Die Sanierungsprogramme der KfW fördern das Erreichen bestimmter Effizienzstandards anstatt einzelner Maßnahmen und Technologien und bieten Gebäudebesitzern so einen Anreiz, die Energieeffizienz stärker zu verbessern, als sie dies ohne Förderung tun würden. Ein weiterer Vorteil ist, dass das KfW-Programm direkt an die Anforderungen der EnEV geknüpft ist und seine Kriterien daher parallel mit der EnEV regelmäßig verschärft werden.

Während die Ambitionen und die bisherige Dauer des KfW-Programms oft gelobt werden, dämpfen die bislang durch das Programm erreichten Einsparungen und die geringe Zahl der Haushalte, die es nutzen (im Jahr 2009: 0,9 % aller Wohnungen), den Optimismus. Dahinter verbirgt sich eine Problematik, die für die politischen Instrumente überall in Europa gilt: Wie hoch müssen die energetischen Anforderungen sein, um sowohl auf Gebäudebesitzer attraktiv zu wirken als auch die erforderlichen, erheblichen Energieeinsparungen zu erreichen?

Dänemark

In Dänemark sind Verordnungen und Energieausweise die wichtigsten politischen Instrumente. Bereits 1997, also bevor dies EU-weit verpflichtend wurde, führte Dänemark den Energieausweis für Gebäude ein. Im Gegensatz zu den meisten europäischen Ländern sind diese nur fünf Jahre lang gültig (üblich sind sonst zehn Jahre), und ihre Ausstellung nach jeder Gebäudesanierung ist verpflichtend. Allerdings bleiben Zweifel an der Durchsetzung dieser Anforderung und nach der Wirksamkeit der Energieausweise. Eine Untersuchung der bislang in Dänemark üblichen politischen Instrumente ergab, dass mit allen von ihnen außer den Energieausweisen Energieeinsparungen im Bestand auf kosteneffizientem Wege zu erreichen waren. Informationen aus Dänemark zufolge überprüft die Regierung die Energieausweise derzeit, um hier Abhilfe zu schaffen.

Dänemark hat in seiner Baugesetzgebung die Empfehlung der EU-Richtlinie übernommen, derzufolge bei Sanierungen, die mehr als 25 % der Gebäudehülle betreffen oder deren Kosten 25 % des Gebäudewerts (ohne Grundstück) überschreiten, energetische Maßnahmen verpflichtend sind. Diese Anforderung gilt jedoch nicht für Einfamilienhäuser. Die dänischen Bauverordnungen schreiben energetische Mindestanforderungen für Gebäudeelemente vor und fordern, bei Sanierungen auch solche Gebäudeteile energetisch zu verbessern, die von der Sanierung eigentlich nicht betroffen waren, wenn dies kosteneffizient ist. Allerdings dauern die Diskussionen noch an, ob die 25 %-Klausel aus der EU-Richtlinie für die energetische Bestandsverbesserung tatsächlich am wirksamsten ist. Sie kann nämlich dazu führen, dass Gebäudebesitzer Sanierungsmaßnahmen verschieben oder in kleinere »Einzelpakete« zerlegen, um die Energievorschriften zu umgehen.

Großbritannien

Der Gebäudebestand wird in Großbritannien als Schlüsselsektor sowohl für die Bekämpfung der »Energiearmut« ärmerer Bevölkerungsschichten als auch des Klimawandels gesehen. Ferner verlangt das im britischen Climate Change Act von 2008 festgeschriebene Ziel, die CO2-Emissionen bis 2050 um 80 % zu senken, nach konzertierten Anstrengungen in diesem Bereich. Bislang konzentrierten sich die Maßnahmen auf die Verpflichtungen der Energieversorger, die im Carbon Emissions Reduction Target (CERT) festgeschrieben sind. Es legt für jedes Versorgungsunternehmen ein CO2-Minderungsziel fest, das von der Zahl der Kunden abhängt und vor allem Maßnahmen fokussiert, die ärmeren Haushalten zugutekommen. Die durch CERT verursachten Mehrkosten werden auf die Verbraucher umgelegt. Um ihre CO2-Emissionen zu verringern, können die Versorger in verschiedene Maßnahmen wie etwa die Wärmedämmung von Gebäuden investieren. CERT gilt allgemein als Erfolgsmodell, was die Zielerreichung betrifft. Kritisiert werden allerdings sein Fokus auf Einzelmaßnahmen und die Tatsache, dass die Versorger vor allem auf bewährte Technologien setzen, anstatt Innovationen voranzubringen.

Hindernisse bei der Umsetzung

Die Hindernisse, die sich einer umfassenden Bestandsverbesserung in den Weg stellen, variieren je nach Eigentumsstruktur. Gerade im Sozialwohnungsbereich sind Kosteneffizienz und finanzielle Mittel die Kernkriterien, zumal hier in der Regel der Hausbesitzer die Kosten trägt, die Mieter jedoch den Nutzen einer energetischen Sanierung (in Form geringerer Betriebskosten) haben. In den Niederlanden sind Eigentümer daher ab 2011 berechtigt, die Kaltmieten nach einer energetischen Sanierung anzuheben, sofern dies durch geringere Betriebskosten ausgeglichen wird. Auch in Deutschland können Vermieter 11% der Sanierungskosten pro Jahr auf die Mieter umlegen. Fraglich ist dabei jedoch, ob sie diese Mietsteigerung in Regionen, in denen das Wohnungsangebot die Nachfrage übersteigt, auch durchsetzen können. In der Regel werden es die Mieter vorziehen, auf (auch gemessen an der Warmmiete) günstigere, unsanierte Wohnungen auszuweichen.

Bei selbst nutzenden Eigentümern und privaten Vermietern gelten gleichfalls knappe Finanzmittel, aber auch fehlende Kenntnisse und Informationen als Haupthindernisse. Daneben spielen die Unannehmlichkeiten, die mit energetischen Sanierungen verbunden sind, eine Rolle. Die Energieausweise, die im Zuge der EU-Gebäuderichtlinie eingeführt wurden, galten eigentlich als Werkzeug, um das Informationsdefizit zu beheben. Allerdings wird die Pflicht, Energieausweise zu erstellen, in vielen Ländern politisch nicht durchgesetzt (z. Dänemark, Niederlande und Schweden), oder die Ausweise wurden verspätet eingeführt, weil keine Experten verfügbar waren, die sie ausstellen konnten. Ferner sind die Ausweise bei Immobilien-Transaktionen oft zu spät verfügbar. Als Reaktion hierauf fordert die EU in der 2009 verabschiedeten Novelle der Gebäuderichtlinie, dass die Angaben aus den Energieausweisen künftig bereits in Vermietungs- und Verkaufsanzeigen für Immobilien enthalten sein müssen.

Das politische Dilemma

Zu den Hindernissen im Markt kommen politische Barrieren hinzu. Hierzu zählen:

• Die Effizienz und Wirksamkeit politischer Instrumente werden kaum überprüft. Keines der untersuchten Länder erhebt systematisch Daten zu den Ergebnissen der Sanierungstätigkeit. Falls überhaupt, ist ein solches Monitoring kurzfristig und auf einzelne Sanierungsgebiete oder Demonstrationsprojekte beschränkt. Ein Verfehlen der nationalen Sanierungsziele lässt sich auf diese Weise nicht feststellen, und wirkungslose Maßnahmen werden auch weiterhin entwickelt und umgesetzt.

• Die meisten politischen Mechanismen sind unspezifisch und reagieren nicht auf die bekannte Vielfalt der Gebäudetypen und Eigentumsstrukturen.

• Viele Politikinstrumente stützen sich auf kontroverse Vorstellungen menschlichen Verhaltens wie die, dass Informationen allein Eigentümer bereits zu einer energetischen Sanierung bewegen – speziell dann, wenn sie belegen, dass eine solche Maßnahme »sich rechnet«.

• Oft fördern die politischen Mechanismen bestimmte Einzelmaßnahmen und -technologien, wo eigentlich eine ganzheitliche Gebäudebetrachtung (und umfassende Gebäudesanierung) notwendig wäre, um die Reduktionsziele zu erreichen.

• In der Regel zielen die Maßnahmen darauf ab, den (theoretischen) Energiebedarf zu reduzieren. Das Verständnis des Nutzerverhaltens und die durch die Herstellung der Baumaterialien verursachten CO2-Emissionen werden vernachlässigt. Auf diese Weise bleibt unklar, ob die berechneten Einsparungen auch tatsächlich eintreten.

• Die Entwicklung von Mechanismen, die sowohl ambitionierte Einsparziele anstreben als auch von den Haushalten angenommen werden, bleibt schwierig.

Trotz der Hindernisse birgt eine energetische Bestandsverbesserung große Potenziale. Zwar existieren derzeit kaum bindende Ziele für die Energieeffizienz im Bestand, doch in vielen Ländern sind bereits innovative politische Mechanismen in Kraft oder geplant. Die jüngste Novelle der EU-Gebäuderichtlinie wird diese Entwicklung weiter voranbringen. Die Lebenszyklusanalyse bietet gerade für die nachhaltige Gebäudesanierung enorme Potenziale, wird jedoch seitens der Gesetzgeber oder gar der Gebäudebesitzer noch kaum genutzt. Aus den positiven Resultaten von Demonstrationsprojekten ließe sich dagegen eine neue Dynamik erzeugen. Vergessen werden sollte dabei nicht, dass die politische Aufmerksamkeit gegenüber dem Gebäudebestand vielerorts in Europa noch ein junges Phänomen ist. In jedem Fall machen die gemeinsamen Klimaziele der EU weitere Anstrengungen notwendig.